1、乡镇的自治和限政：以步云直选为例463
能够防范权力变为专断的，不是权力的来源而是对权力的限制。
——哈耶克
2002 年冬至我第一次去步云乡。在遂宁火车站与人称“中国第一直选乡长”谭晓秋碰面。恰巧当天下起了遂宁市十年不遇的一场雪。这位谭乡长面庞方正，人过中年，神情略微内敛。这种敦厚的内敛既是其早年军队生涯遗留的气质，更多则是四年直选乡长的宦途反复打磨的结果。这种打磨与一般领导干部宦海沉浮的经历有相似一面，也有迥然的不同。从 2002 年冬到 2003 年春 SARS 疫情爆发之前，笔者前后三次去遂宁和步云作私人性质的学术调研。我带着理论上的一些预设和基于预先功课的一些期望，等待步云作为地方政改的一个麻雀，或者印证或者颠覆我对乡村制度转型的一些看法。论文发表后，我尝试再回步云，已明显不受欢迎。2003 年之后，四川层出不穷的地方政改试验持续升温，异常令人瞩目。我当初预设大致在5 个层面上。其一，行政控制目标和传统的人事组织原则，与地方自治和本土政治冲突的微妙关系。其二是第一个问题的延伸，行政职位的独立性及其与垂直化人事监督体制的冲突。在行政职位的合法性来源的改变之外，行政职位的独立性是否被视为一个具有正当性的和能被容忍的目标。政务官与事务官之别能否因选举试验而被凸现。其三，良性互动模式与政府主导模式的判断，政府主导对乡村选举制度转型所施加的影响。以及村民的回应、动员和启蒙的态势，对政府主导模式的迎合和抵抗。其四，民选诉求与有限政府诉求之间的交叉、平衡和相互阻挡。其五是政改的压力及诱惑与制度稳定性的冲突。但以下分析未能在上述 5 方面全面展开。
据我了解观察，谭晓秋个人的官场命运，在一场持续的乡长直选的农村政治改革尝试中承受了极大的重荷。但这并非像一般媒体甚至他本人有时宣扬的那样，是所谓直选的“民意压力”带来的。以前当官只要向上面负责，现在因为有了选票，有面对面的承诺就要向老百姓负责了。这就给当选的官员带来了“民主”的政治压力和责任464。这种意在鼓励农村民主进程的善意说法夸大了乡长直选的实际效果。
这种夸大掩盖了步云在直选之后乡村政治发展面临的甚至更大的困境，降低了亟需进一步制度配套改革的必要性，同时这种看法对于民主政治的概念及前景的理解也流于表层和理想化。
谭晓秋是一位极其能干的乡村官员，这是那些在两次选举中落败并在访谈中对其颇多微词的他的“政敌”们也坦然承认的。在步云八个村（共十个村）随机访谈的近百名村民中，不乏有人因个人际遇而对乡政府充满敌意和完全的不信任。但在谭晓秋很能干、会办实事这一点上，他们也多会悻悻的予以承认。因为几年来一个遂宁市最边远荒僻的乡，一个原本不通车、不通电视、手机信号的乡。目前场镇规模几乎扩大了一倍，有了五公里的柏油公路，集中化的农贸市场，乡级闭路电视系统等，简单的描述步云有了翻天覆地的变化是并不为过的。但这种变化当真是因为“直接民主”产生的民意压力所致吗？乡镇的“直接民主”真的具有一种点石为金的效率？其实，步云乡长直选并非像一些媒体宣扬的，是出于本土社会自下而上要求民主的呼声，所谓“他们穷怕了，所以直选乡长”465。乡长直选的试验是遂宁市中区某些有魄力的领导拍板选定步云进行的一场大胆试验。而谭晓秋正是有魄力的当地领导慧眼看中的人选。
1．1 制度冲突：选举与人事
从学理上看，直接选举并非一种最有可能筛选出杰出领导人的选拔方式。民主选举与官僚或公务员系统的人事制度相比，前者的优势和目标也主要不在这里。如果将乡长仅仅看作一位科级干部，那就仅只需要人事制度的良性运作。现在如果需要直接选举才能保障这一职位的效率和公正，实质上意味着整个人事组织制度的失败。而人事制度是绝不可能完全依靠直接选举去替代的，那么剩下的职位怎么办？问题到底出在哪里？是上一级党政的人事制度在整体上面临改革，还是乡长这个位置特殊到必须拿出来通过直接的民意进行选举？选举出来的乡长到底是一位乡村领袖呢，或者仍然只是政府人事系统中的一名科级干部？
“中国第一直选乡长”恰好是一位精明能干、众口称赞的官吏，这并非一种必然，而是步云乡长直选试验的一种幸运。在某种程度上谭晓秋面露的憔悴和民意无关，而和直选改革这件事有关。准确的说是与单枪匹马的直选改革夹在组织人事制度、夹在整个乡镇政治制度当中不上不下的困境直接相关。在火车站第一次对他进行访谈时，他正为西南某报对他的一篇“正面弘扬”的新闻报道而焦头烂额466。这篇报道引起了领导层的不满和批评。说这种不满缘于对他个人几年成为当地政坛出尽风头的人物，也许并不太公允。领导层对他的批评主要还是出于对“乡长直选”这件农村民主改革试验在政治上尚未获得官方高层正式认可的顾虑。2002 年初的第二次乡长“直选”，是在全国人大常委会对直选突破选举法明确表态不予支持之后进行的。采取了直接选举“乡长候选人”上报市委组织部批准，再由乡人大投票确认的“三步走”的变通办法。事实上，尽管“乡长候选人”的直接投票对这一职位的决定力并未真正削弱，但步云的第二次直选已沦为舆论上的“直选”，制度意义上的“直选”已被迫放弃。甚至最后的人大投票确认也在观望中一再推迟，直到《四川日报》发表百岁老人参加乡长选举的照片，被当地政府视为省委和舆论的公开表态，才敢放手进行。
2002 年第二次选举结束之后，遂宁市领导层和谭晓秋本人一直处在观望和保持低调之中。尽管直选引发了学界的极大关注，但在现实政治系统中却不瘟不火，总是“妾身未明”。“中国第一直选乡”这张牌能不能大张旗鼓的打出来，本地政府心中没有数。2003 年春节前，一位当年参与直选领导工作的区委副书记谢绝了我的访谈。他在电话中非常慎重的说，“选举是违法的，没有什么好谈”。谭晓秋则更多的充满对个人仕途的担忧，他已明显露出疲态。1998 年的当选等于是对他个人仕途的一种冷冻。他的身份在选举与人事、民意和党意之间被定格。选举的直接民意基础至少在表面上阻挡了人事制度对于他的支配力。同时又并不存在上一级政府职位的选举可能。尤其是第二次选举的变通做法在形式上更将直接选举、间接选举和组织人事制度这三种药方都结合起来，这使谭晓秋作为乡长的政治身份在任何一种方向上都暂时失去了迁升的可能。四年来他的周围升官的升官，调任的调任。甚至当年在他手下竞选落败的村干部职位都已在他之上了。“像我这样呆在一个地方这么久不动的乡长”，谭晓秋颇有怨气的对我说，“整个遂宁恐怕只有我一个”。在目前推行干部年轻化的情势下，年龄是一个比民意更具有合法性的因素。他最大的担心是等到整整 6 年任期过完，他也将因为年龄问题失去在政府内部继续升迁的余地。2003 年春天刚从市委组织部调任步云乡党委书记的李翎，是一位生于 70 年代的年轻干部。他对我说，仅仅在去年，组织部就办理了一百多名乡、镇、科一级干部的人事变动，但多年来为什么不挪动谭乡长，“因为他是全乡老百姓直选出来的”。
选举制下，领导官员主要通过各级各种选举进行升迁，他们作为“政务官”向下负责。而非选举职位则通过人事制度的运作进行配置，他们作为“事务官”向上负责。但在从基层开始的直接选举尝试中，在权力来源上脱离人事制度的干部如谭晓秋，无法通过选举制度进行政治前途上的晋升。他唯一的机会是竞选失败，然后以失败者的身份回到人事制度中重新成为一名体制意义上的科级干部。除非他希望永远呆在步云做一位乡村领袖（但他又并非步云人），否则决定他未来仕途前程的不是什么向下负责的民意，仍然是向上负责的行政组织原则。乡政府是政府体制的最低一级，也是选举制度与人事制度相互衔接和相互界定的最低一级，如果直选乡镇长的政治改革能够推广，在最低一级展开的基层直接选举将无法在人事制度之外为大批当选干部开辟一条新的仕途。当选的干部必然还是隶属于组织人事系统，选举制度和文官人事系统之间仍然无法分开，即政务官和事务官之别无法因基层直选而呈现出来。
这也反映出选举制度与人事制度的另一重冲突，即前述选举的本土化原则和人事制度的异地为官原则之间的矛盾。老谭和乡上绝大多数主要干部一样，不是步云人，他的家小妻儿都在附近的白马镇。2002 年底我们一起去步云的途中，他匆匆跑下车给家里捎去十几斤香肠。这个细节从整个关于乡村选举制度的知识体系中漂浮出来，给我印象极深。乡上主要领导都孤身一人易地为官，只有一间简陋的寝室。谭晓秋首先是被组织上派来步云参加选举的，组织上的调任是他在当地获得被选举权的前提。而他是肯定要离开步云另谋高就的，不然调任就成了一种流放。这是一个釜底抽薪的关键。它使选举试验的性质首先是上级政府改变人才选拔方式、化解人事组织系统的责任风险和合法性危机的一种创新。而不是来自本土社会利益格局自生演发出的一种渴求，因此这种揠苗助长的直选试验，不可能成为对乡镇自治这一本土性价值目标的追求。在直选试验中。选举首先是一种向上负责的选拔手段而非本土化的自治手段。在 2002 初的直选改选中，乡上的武装部长曾报名参选，却因上级的人事调任而突然失去了被选举的资格。这是本土化原则和异地为官原则显示出民主选举与人事行政两种制度差异的一个例子。更为突兀的是乡镇自治和行政控制这两种价值诉求之间的鸿沟。第一，如上面所说，如果大批乡镇干部是易地为官的，自下而上的直选试验将无法为他们开辟新的仕途。民意的约束力也将因此受到极大削弱。第二，只有当乡镇自治而非行政控制成为乡镇政治制度的目标诉求时，选举制度的本土化要求才能战胜易地为官的控制原则。只有当大批乡镇长来自于本土并甘心居留于本土时，直选的民意约束才能发挥到一个正常的期望值，而选举制度对于人事组织系统的摆脱也才会真正发挥塑造乡镇自治、扶持乡村领袖的真正的民主价值，同时也不会造成对易地为官的干部们正常仕途的一种人为割断。第三，如果人事组织系统不放弃对正式候选人的支配和操控力，真正意义上的选举就无法展开。但如果人事组织系统当真放弃对人选的控制力，就等于放弃易地为官的人事原则和传统政治体制的行政控制目标。前述执政党的组织系统不先把一个干部调到某地来，他根本就无权参加该地的选举。易地为官的党政干部是乡村社会中唯一突破并超越在户籍制度之上的人群，换言之是唯一不需要办暂住证、也不要求居住时限而能在居住地获得选举权与被选举权的人群。哪怕刚刚调来才一天。因此彻底放弃对这一人群的控制力，就意味着至少在人事上实现彻底的乡村自治。这在更深入的宪政体制改革展开之前，显然将越过可能被体制接纳的农村政治改革的底线。在步云的第二次乡长直选中，组织人事系统表面上放弃了对正式候选人的提名，谭晓秋必须与其它候选人一起进行预选。但这发生在谭晓秋已经是步云乡的乡长，是“步云人”的前提之下。这一矛盾因此并未在选举中暴露出来。
这些内在冲突使这一场乡长直选试验对于推动农村甚至城市民主进程的象征性的开创价值，以及民主启蒙和涵养农村民主渴求的舆论价值，要远高于其探讨制度转型的价值。
1．2 直选与代议：基层民主的两种前瞻方向
步云乡除去常年在外打工者，常住人口只有接近 12000 人。规模较小是当初市中区选定这里进行直选试点的重要原因。我国一般的乡镇人口在数万，近年来一些省份的合并乡镇往往达到十数万。观念史上，直接民主曾被认为是只适用于小规模社区的民主理想。在古雅典时代，直接选举行政领袖是与直接民主的理想相匹配的。
这一理想尤其是在卢梭式人民主权至上的理论下受到一定的神化。贡斯当曾对具有古典共和主义色彩的直接民主理想进行批评，他认为现代公民只是一个“业余的公民”。但简单的直接民主观却停留于古代的自由观，对于人们流连在广场和会议厅当中的景观充满了浪漫的和刻舟求剑的想象467。这一对直接民主的浪漫想象也是中国近现代民主思想史上的一个明显倾向。百年来中国追求政治民主的曲折，也积累起人们对于推动民主政治进程的迫切心情。由于“民主”逐渐成为一个集人类社会最近几百年政治价值之大成的一个范式概念，这种大而化之的共识使一些论述者往往分不清民主与自由、民主与宪政之间的差异，也忽视了现代政治制度建设的主要目的是在它们之间寻求衡平。
直接选举在现代社会的复兴与代议制和复合共和制的出现密切相关。在以英国为代表的代议制下，直接民主的人民主权被具体化为间接民主的议会主权。政府首脑是由议会间接选举的。这与我国目前选举法关于乡镇长由乡人大选举产生的规定比较类似。后来美国的联邦主义者提出复合的共和制理论后，直接选举才和直接民主的理想相分离，而被重新确立为一个大规模社会选举行政首脑的方式468。传统组织人事制度对乡镇政府干部进行全面控制这种旧模式，如果必须通过选举制度的发展予以打破，那么明显存在两种思路。一是具有直接民主色彩的直接选举，即步云尝试的直选乡长，这需要组织人事系统放弃对这一职位的控制欲望，从而扭转权力的合法性来源。另一种思路是间接民主式的代表选举改革。同样需要现体制放弃对60 多位乡人大代表（以步云为例）的人事控制，让村民像选举村委会主任一样选出他们邻人中的乡人大代表，然后由乡人大不受体制干扰的选出乡长和其它职位的管理者。事实上，在一场尝试“放开”的直接选举中“组织上”通过各种方法去影响甚至控制乡长人选的可能性，将远远高于控制 60 多位乡人大代表的人选。控制后者的成本是极其高昂的，并且在一个村的范围选什么样的人去代表自己，村民在这件事上具有足够的信息和自我确信，只要免于直接的强制，他们受政府舆论导向的影响将微乎其微。
我国选举制度的改革从村委会的所谓“海选”开始，一个基本目标是选举对于人事组织制度及其背后的政党意志的克服。并通过选举制度的这种克服去反思和厘清人事组织系统和党管干部原则的边界，重新获得权力合法性的民主化来源，为重构宪政关系积累经验和力量。那么问题是如果组织人事制度能够放弃对代表人选和乡镇长候选人人选的支配力，直接选举是不是一定就比间接选举更优越更“进步”呢？各地政府、学界和舆论近年来纷纷聚焦在乡镇长选举方式的改革上，却极为忽视对间接选举改革个案的关注。如四川绵阳市也从 1998 年开始推行由乡镇人大代表“直接提名和选举乡镇长”的改革。尽管看上去“直选乡长”的选举改革所具有的冲击力和表演性，远远大于进行乡人大间接选举的改革。这多半是由于人们关注人事和领导人物从来胜过了关注制度的展开。实际上与通行的看法相左，我的调研认为“直选乡长”的改革难度、力度和实效，都要明显小于“海选人大代表”或“人大代表直接提名和选举乡镇长”的改革。
其一，“直选乡长”更有可能做到收放自如，但放弃组织原则让人大代表自行提名和选举乡长却可能松出去就收不回来了。如在步云两次乡长选举中尽管乡人大名义上是选举领导机构，但在预选中却被有意置于较次要的地位。在组建选举正式候选人的“选举团”时，尽管现成的乡人大代表也是贯彻了组织意图选出来的，但部分因为非常设，部分因为乡人大显然已不是一个更容易控制的机构，因此被搁置不用，反而组织了一个主要由乡村两级党政干部为主（在 163 人中占据 133 人，其余村民代表中也有少量党员）的选区联席会议。这是一件极其微妙的制度安排，以最保守的选举程序，为最激进的选举改革护航。孰难孰易已一目了然。
其二，如果权力缺乏分立制衡而在职能上高度集中，领导人的地位和重要性就会被放大。谁当乡镇长就是至关重要的。这正是“直选乡长”的试验受到异乎寻常关注的一个重要背景。对制度转型而言，消除这个背景是比直接选举或间接选举的区分更为重要的。但直选显然并不有助于消除这个背景，反而在民意基础的支撑下会强化民选乡镇长的权力，使这一背景获得新的说服力。直选后的步云是一个典型的例子，谭晓秋在步云的权力中心地位和与乡党委书记的关系，与中国绝大多数乡镇相比有非常明显的差异。他能够因此拥有足够的权力与人事空间是他四年来执政成功的一个关键。他在步云的权威和势力，是中国最著名的乡党委书记李昌平也不敢奢望的。
其三，“直选乡长”仅仅改变了乡镇长的产生方式，对整个乡镇政治结构和权力体制并不构成明显的冲击或是潜在的制度影响。如果缺乏权力分立制衡的制度安排，缺乏信息透明和行政公开，那么选民在投票结束之后，就从公民退回到了集体组织的雇工。期望依靠三年一次（2004 年修宪改为 5 年）的直接选举就能构成对于权力的民意的制衡，是非常天真的想法。但人大代表直接提名和选举乡镇长却不仅能改变乡镇长的产生方式，更重要的是将凸现和激活乡人大在乡镇权力体制中的地位和独立角色。一个逐渐握有人事大权的乡人大对于乡镇长乃至乡党委的制衡、监督的动力和可能性，也远超过投票之后一哄而散的全体乡民。乡人大的地位一旦抬升，不是意味着一个乡村领袖的诞生，而是意味着一个本土的领袖群体的诞生。中国古代的乡绅自治和“村镇共和”的理想，就可能透过乡人大的手段在整体上被激活。这就为进一步的制度博弈、全面的乡村政制改革以及宪政与民主价值在其中的衡平埋下了伏笔。如果说“直选乡长”的伟大试验在整个乡村政制中有些像单刀突进，那么一旦落到实处的间接选举改革就是牵一发而动全身。
但在一种简单和错误认为直接选举是比间接选举更高一级的、体现更优越更彻底的民主形态的认识下，类似四川绵阳对间接选举制的大胆试验，竟长期被媒体和研究者有意忽略。在“完全由上级组织部门决策”的行政模式和“由公民直接选举”的直接民主模式之间，论者似乎看不到或是瞧不上另外的方向。即同样大刀阔斧的改革念歪了经的间接选举制度。某种所谓“一步到位”的看法忽视了代议制度在整个宪政民主制度中的根基作用，也忽略了代议制度的独立有效运作是实行行政首脑直选的一个同时性要件470。这些变化都显示着间接选举制度的更新，可能激发出的制度变革动力甚至比学者们想象中更大。如上述分析，其对地方权力结构的冲击也会比单一领导职位的直选试验来得更直接。间接选举不但体现了对民意的精英化过滤，同时代议机构的相对庞大和选举的高度分散和底层化，也增加了组织意图的贯彻难度。在进行乡长直选试验的同时，步云也和其它一些地方一样，不但没有进行相应的人大选举改革，反而加强了对于人大代表直接选举的控制力度。在 2003 年初步云进行的区人大代表直接选举中，为了贯彻组织的人事意图，姓氏笔画最多的政党候选人谭晓秋和乡人大主主席焦运丰在选举公告中被排在第二和第三位，排在第一位的是一位姓李的组织部干部。但姓氏笔划最少的、唯一一位差额、无党派的女候选人反而被列在末尾。但公告上注明的仍然是“按姓氏笔画排列”。一位对此不满的干部悄悄向我指出了公告上的这个“阳谋”，因为“老百姓一般都只划前面的”，他气愤的指责说这样的选举是在“愚民”。
直选与代议是乡村政制改革的两种方向，分别标志着行政权和立法权的改革。下文将论述我国乡政权与城市政权迥然有别的立法行政高度混合的体制特点，从西方历史经验看，直接的民主选举往往会成为推动代议制度、三权分立制度以及言论与思想自由的契机。但在缺乏代议制基础、基本的权力分离机制和公众舆论空间的乡村政权；以步云的经验为例，率先进行的行政首脑的直选改革，其古典意义上的直接民主色彩较浓，其现代意义上的宪政转型的意义和价值则较差。其影响当然还需进一步的观察和研究。但假如不注意分析直选本身在现体制下单刀突进之后的困境，以及直选之外的更为重要的制度转型方向，那么关于推动农村民主选举的呼吁就将是残缺的。
1．3 限制乡政府的权力：选举和制衡
步云乡的人大主席焦运丰在回答香港媒体采访时曾说过一段意味深长的话471，我请他具体阐述了他的看法。他认为“步云的民主还只是形式上的民主，离形式和实质统一的民主还很远”。而这个遥远的距离就在于“还要进行全方位的综合配套改革”。焦主席认为“光选一个乡长，不选其它干部是不够的，上面的一些政策机制都不变，乡长很难发挥作用。而且没有民间组织的发育，也不可能有真正意义上的公平竞争”。
从目前中国乡镇政府的现状看，限制乡政府权力应成为农村政制改革的首要目标。在这方面宪政的传统与民主观念之间存在一种张力。西方现代的宪政传统从英国大宪章时代以来的议会斗争和普通法传统及欧陆中世纪的教会体制中孕育而出，在长达数百年的时间中，限制权力的各种古典宪政技术并没有和以普选权为标志的民主制度相结合。而主要通过权力的分离和制衡，通过独立的司法和法治传统以及维护言论、信仰和结社自由来实现的。民主也能约束权力，但对这一重制衡不能盲目乐观，因为领导人选举对于划定一个有限政府的权力范围几乎没有任何帮助472。
乡镇长直选正是一种狭义上的民主化尝试，是在目前乡政府权力几乎不受限制并且高度集中混合在一个系统当中的制度背景下进行的。因此它最主要的价值同样体现在权力合法性来源的扭转上，通过这种扭转为进一步的党政之间政治架构的宪政化、法治化的方向积累经验和压力。但期望通过直接选举去限制乡长、乡政府的权力这一重功能却非常次要和极其有限。对这一重功能的夸大将使民主的诉求不恰当的超越在宪政的目标之上，忽略了更加重要和艰难的制度转捩，并使宪政民主的政改追求在价值目标上失衡。
根据对步云的采访和问卷，对多数村民来说最重要的关注仍然集中在土地财产权、税收与农民负担（在 2003 年—2004 年费改税和农业税豁免后已好转——笔者注）、以及计生和殡葬政策等问题。是否直选乡长并不被大多数村民看得重要。直选乡长仅是在没有其它替代方案的情况下才被群众认为是一件好事。“选总比不选好”，几乎是我在步云各个村里听到最多的一句话。场镇上的居民对直选的认同度则高得多，他们认为村里的“农民”（他们基本上不自认是农民）之所以说直选不重要是因为“民主意识太差”。但他们也承认村民最关注的上述问题，几乎没有一个是直选乡长可能改变的。农民最需要的是什么？最需要的是宪政（限政），即在乡政府的权力和自己的财产与自由之间划定一个有限政府的边界。农民在得到了其承包的不完全的“自留地”之后，更加需要得到的是一块法律上和权益上的“自留地”。谭晓秋是能干的，为步云作了很多实事。但也因这些事务在四年之内给一个小规模的穷乡僻壤拖欠了高达 4，000，000 的乡级债务，超过全国乡级债务的平均水准。从债务数量可以看出乡政府的财政权力和对整个乡村社会的资源攫取能力是如何巨大。同时因为行政的信息披露不足和公共舆论监督的缺乏，我访谈所遇到的村民几乎没有一个人相信谭晓秋和其它乡镇领导没从各种工程中得到过回扣和“好处”。他们对谭乡长将筑路工程承包给他的外侄耿耿于怀。一个村民说，“天下的官哪有不吃钱的，吃的少，又把事情做了，就是好官了”。我在某村村头遇见一个家在步云的退休工人对聚集的村民们发表了一番出人意料的高论，指出了选举可能具有的另外一种制衡和牵绊的作用。他说：“我们一定要选谭晓秋当乡长，否则这么多债务谁来负责？他们都是外地人，把乡上搞垮了，个个都想走人。刘仕国（原乡党委书记）就调走了，他要是也走了，我们去找哪个呢”。这位谭姓老人告诉其它村民，要让谭晓秋继续当乡长，“农村债务问题总要解决，等中央政策出来，才能放他走。到时候有些人该怎么办（惩治）就怎么办（惩治）”。
从维护村民合法利益和制衡政府与乡长的权力出发，乡人大如果能独立有效的存在和运作，将比由老百姓直接选举政府首脑的改制更加有效。但实际上乡人大在步云几乎是一个摆设，未在政府之外发挥出任何制度性的独立功能。中国乡级政权中的党委、人大和政府基本上是一种分工合作的关系，互相交换职能的做法非常普遍。步云不存在三套“班子”，只有一套班子下的三个功能小组。如步云的乡人大主席焦运丰在领导班子中的正式职能是“协助党委书记工作，分管党务、财税、计生和村镇建设”。而一位乡党委副书记何银生的责权是“分管政法和农业大田生产”。
这些职能分工贴在政府公告栏中，明确告知于干部群众。如果说党委书记是董事长，乡长是总经理，那么其它党委副书记也好、人大主席也好，副乡长也好，实质都是一群副总经理。在这样一种权能高度混合的无限政府体制下，乡长职位的直接选举不但很难构成对政府权力的一种约束，反而因为乡长具有直接民意基础而使他的个人威权上升，在班子内受到的约束呈下降趋势。并且强化了乡长对于其它合法性来源较差的职位的人事控制权。这正是焦主席主张将更多职位拿出来选举的重要原因。如果副乡长也同时由全体乡民选出，副乡长与乡长的关系就会朝着民主化、宪政化的方向更新，不再完全等同于传统组织人事系统中的上下级关系，他们的差别只在职权配置和权威高下的分工，这种分工不象在传统人事制度中那样同时意味着一种政治地位上的隶属。相反，他们将因直接选举而获得一种平等的政治上的人格。
要言之，法治和宪政是限制政府权力的主要技术。法律通过普适性的规范勘定和约束一个有限政府的行动范围，宪政通过对个人自由的确立和权力的分立制衡保证任何一种权力不至于独大。至于民主选举对于行政首脑的权力制约则是辅助性的。尤其在缺乏有效的权力制衡和法治保障的情势下，直接选举因为将行政首脑的决定权交还给行政区划内的全体公民而带来的竞争和制约的压力，将因为直接民意的难以捉摸、易于控制以及直接民意基础在一个集权系统中为行政首脑锦上添花的威权资源所抵消。这时如果将直选的范围扩大到行政副职甚至包含一些特殊的独立职位，也可能在行政权的内部制造出一种相互制衡和牵扯的力量，使选举带来的制约权力的功能有所发挥。但更重要的还是那些将导致权力分立制衡的制度改革，如改革可能促成乡人大独立行使选举、复决、监督和制衡权力的人大代表的直接选举、行政首脑的人大间接选举和整个乡村代议制度的重构，及乡党委内部相应的民主选举改革。
1．4 乡镇自治和社区领袖
在共和主义的立场看，目前的乡镇政权基本上是一个“外来政权”，公共权力被执掌在一批由组织人事系统控制的外地干部手中。同时乡村社会因城乡二元的户籍制度和凝固化的农村集体经济组织模式，又维系和控制着乡村社会的高度的本土化。一个高度本土化社会之上的任官回避制，暗示着乡村在政治制度中的客体化。同时农村集体经济组织和土地集体所有制的存在，也带来了村民作为佃农在本土社会中的客体化。乡镇政府的主要职能就变成以外来者和“殖民者”的身份攫取乡村的物力，替乡村维持它的秩序和繁荣。这种中央集权制下的“外来政权”模式不改变，一个外来干部通过直选获得政治合法性的民选试验，其价值是非常不完整的473。
“步云模式”迄今为止，不是以乡镇自治为价值诉求的乡长直选，而是一次以人事体制改革为本位的试验。在我的调研中一位场镇居民曾一针见血的指出，选举最大的意义“就是为乡上的主要干部创造了一个公开竞争的平台”。乡长大家都想当，以前是各拜各的码头，各有各的门路，斗争是幕后的和隐秘的，也就是不公正的。这种不公正既引起群众和落败者的不满，也给整个组织人事制度和上层领导带来一种责任压力。这位居民认为直接选举的主要效果就是“卸下了上头的负担”。这种看法非常透彻，因为选举不仅转移了权力的合法性来源，也转移了权力授予的政治责任与风险。人是老百姓选出来的，“现在他干得不好就是老百姓自己背时啊”。他激愤的说，“群众只不过是道具，还不如上头直接派干部，出了问题可以找上头”。
可以将步云两次选举的候选人报名情况作一比较。第一次有报名者 15 名，人数分布上大致呈现出了三种社会精英鼎立的局面。一类是政治精英，即乡干部 5 名、村干部 2 名。一类是文化精英，步云的中小学教师 4 名。一类是经济精英，步云的私营企业家 4 名。尤其是私人老板张明从深圳专程回家报名参选，曾受到诸多媒体的关注474。表面上看上去，本地社区领袖的成长已经具有一定的规模。这也影响了我去步云之前的一个预设，以为“直选”的确来自步云本土社会多元格局的相对成熟而产生的自下而上的呼求。当年 26 岁的中学女教师刘凤斌是唯一一位女性报名参选者，也是当时年龄最小的。2003 年 2 月我见到她时刘老师已经成为教导主任。她回顾了当时组织上动员她报名的情况。她表示作为党员一定要支持领导的工作。但也同时强调“这对我也是一个很好的锻炼机会”。在确定两名正式候选人的预选中，另一位中学老师周兴义以最高票当选，他后来先后担任了步云中学校长和工会主席。刘凤斌仅以一票之差落败。
但在 3 年后举行的第二次乡长选举中，乡村的文化精英和经济精英就全部缺席了。经过动员，乡人大的焦主席并带头参加报名，最后全部 12 名报名者都乡村两级的党员干部。表面热闹的社区领袖资源似乎一次性用尽。正式候选人、国土员谭志斌在最后的选举中仅以微弱票数输给了谭晓秋。他向我描述了当时接受组织动员决定报名时的犹豫。但最后的结果有些出乎他的意料。他认为如果当时再努力一点或谭晓秋不是现任乡长，他是完全可以获胜的。作为最接近选举工作的参与者，谭志斌显示出对选举真实性的比普通群众更大的信任。但他仍对当时没有接受他人建议由自己的一名亲友去参与监票感到后悔。他特别强调必须要对现任乡长参选进行限制，否则选举就不可能公正。这一看法是颇有意思的，在任何民主国家，现任首脑在连任期限内均有权参加选举。从美国历届总统选举的经验看，连任成功的概率还少于连任失败。但前述一种混合集权的乡村政制加上直接民意为乡长职位添加的资源，已使谭志斌强烈感到与一位在任者的公平竞选是一项“不可能的任务”。在谈到直选有利于干部内部竞争公开化的时候，他对下级站出来和上级竞争的“负面”作用也深有感触。谭志斌非常沮丧的说，“我和晓秋以前是关系最铁的几个人”，但选举之后他们的关系开始异常疏远。乡党委副书记何银生当时也参加了报名，他在预选中获得的票数非常少，对于输给了一个国土员，他尤其觉得无地自容。何银生告诉我，选举结果一出来他扭头就离开步云，整整一周都觉得没脸回来见人。尽管他仍然是党委副书记，但他显然觉得自己的合法性已受到了挑战甚至是羞辱。因此我特别和他探讨了如果非政党提名的候选人甚至普通群众当选，“会不会影响和削弱党的领导”？作为一个并不得志的竞选失败者，何银生很肯定的认为当然不会。他的思维的坚决和简洁甚至令我感到意外，他说，“老百姓投票表示他们信任这个人。用这个人就加强了党的领导，用老百姓不信任的人就削弱了党的威信”。
应当说，尽管步云的两次乡长选举都并未出现意外的结果，但干部群体内部的选举竞争和竞争结果的不可测程度仍然是比较高的。在组织人事部门的改革念头主导下的“组织动员”，也不能简单的理解为对选举和报名的意图操控，被动员的主要意义是获得了一个免除政治风险的允诺，欲引还拒也是对上头有几分诚意的试探。
对乡村两级干部而言，没有被动员、没有找你谈话就主动报名，至少也是一种政治上的冒失。因此这场乡长选举开始为一个政权候选人的寡头集团提供了进行人事斗争的制度平台，也为普通干部提供了在人事制度之外“连擢三级”的新式机会。国土员谭志斌就是一个成功的例子，他在竞选失败后随即被破格增补为副乡长。这表明“直选” 作为以人事制度改革为本位的一种试验仍然是相当成功的。尽管选举前那一场破天荒的面对面竞选活动也的确有效缓和了干群之间的矛盾。但作为以乡村自治为诉求的选举改革，可以说在这个偏僻的步云乡尚未真正开始过。其主要原因是步云乡村社会的自组织力量和各种意义上的社区领袖都还非常缺乏，直选不是本土多元力量壮大后与“外来政权”和组织人事制度良性互动的博弈结果，而是出于上级组织人事系统的改革压力和政治抱负的选择。至于人事体制内的这种主动选择，尤其是近年来四川一些地方频繁展开选举试验的背后，蕴含着什么别样的制度转捩的复杂性，则已落在此次调查的论域之外。
在步云，乡镇的自治程度并未随着乡长的直选而有所增强。反而在缺乏法治力量和权力制衡的制度背景下，乡镇自治力量的生长受到了一个异己的无限权力机制的明显压制。比如少数私营企业家是有望成为举足轻重的本土社区领袖的，然而在一个缺乏权力分立的大一统政府之下，以及土地等一切重要资产均被掌握在乡村干部手中的事实，使他们必须依靠与政府的良好关系而非一种高涨的参政欲望来赢得和谐与安全。正是农村集体经济组织的集体所有制，造成了乡村企业家与城市企业家群体在政治诉求上的一种根本反差。两次选举中，他们均表现得比普通群众更加的低调。
乡长直选也并未更深入的将村镇的自组织力量带入公共领域，尽管宗族力量和各族长的影响力早已式微，但新的大家族的力量也在恢复和聚集中，此外步云事实上还拥有实力相当庞大的自组织力量，即各种宗教及其信众。遂宁是天主教传统比较深厚的地区，市区内有几座天主教堂。在步云七村有一座约 150 年历史的天主堂和遍布各村的受洗天主教徒 800 余人。这座“竹林天主堂”在天主教三自爱国会的南充教区中是一个辖区较大的“堂口”，统归南充教区的王神甫负责。当地人称为“金堂”。这间天主教堂口也有几位本土的领袖人物。天主教信徒的团契，在步云的本土生活中逐渐凸现，成为目前步云能够对本土公共空间及道德生活发挥积极影响的极少数民间自组织力量之一。这是在步云各村的调研中令人惊讶的一个发现。此外分布在十个村落的十三座佛教的寺庙或宗教场所，各拥有松散的信众数百上千。在乡村两级体制的权威和村民个人权利之间，步云并非一无所有。事实上步云已经存在一个与正式政权体制并行的民间公共领域，甚至也存在着一个自生的和更为真实的选举制度。十三座寺庙各有会首一人，这十三人与十名村委会主任构成了一明一暗两套公共领域中的社区领袖。另外寺庙各有会计、出纳、保管若干人。我在薛家寨（传说是薛仁贵的宗庙）看到会计使用的帐簿竟是上个世纪 60 年代的大队帐簿。十三家寺庙如大佛岩、红庙子等大多通过选举方式产生会首，但没有任期也没有明确的程序性。各庙每年有数万到十数万的财务开支，均来自信众的捐输（当地称为“化公角”）。开支账目均贴出红榜予以公告。在官方系统中，2003 年税费改革之前各村的提留款收不上来，多由村干部以个人名义贷款上交，形成了普遍沉重的村债。包括举行乡长选举投票在内，干部召集任何村民会议都须给参加者 2 至 5 元的补贴，否则没有人来。所以除选举外村里已经很少集会（这也是备受媒体关注的百岁老人蔡王氏出现在直选现场的原因之一）。对照之下，步云的天主堂和十三座寺庙以非强制方式获得乡村资源，它们每年的流水总额加起来已超过了乡财政，但财务情况大多良好，均无负债。
2001 年农历 5 月 15 日，在步云举行第二次乡长直选前夕，薛家寨也举行了一次选举。有信众近百人自愿前往参加，通过自由提名、举手表决的“海选”方式，选出张志容为会首，另选出各种组织人员共计 22 名。位于 10 村的红庙子会首蔡老先生带我去拜访了大佛岩等各主要寺庙的会首。他们在村民中都具有较高的知名度和道德威望，几乎所有场镇以外的村民，甚至个别村委会干部也是各庙的信众或天主教徒。在步云这样的乡村，极度缺乏舆论传媒的空间和各类非经济组织。围绕寺庙、教堂的宗教信众团体构成了最重要的自治组织和公共空间。但凌驾在乡村自生组织力量之上的乡政府，出于自上而下的行政控制目标，主动将整合和遏制民间自组织力量在文化上和意识形态上的影响力当作自己的职能。民间的结社自由尤其是农村社会与宗教信仰相关的各种结社，受到“外来政权”模式下的抑制和管束。非自治取向的乡长直选试验，显然没有、也不可能因其对民意的依赖而有助于改变这一公共权力取向。步云的十三座寺庙中至今有 8、9 座是没有获得宗教活动场所资格的，在行政法上属于“非法组织”。区里严格控制着颁发许可证的数量，乡政府也有意识的将它们排除在体制化的公共领域之外。如红庙子的会首蔡老先生花了 5、6年的努力，才在 2002 年终于拿到了政府颁发的宗教活动场所许可证。一位乡干部向我讲述了带人砸庙的故事，但他说近些年干部私下都对这些“非法宗教场所”非常宽容，他们会将菩萨用布包起来，等上面的检查组走了再拿开。
2003 年春节，步云举行了据称是 1949 年以后的第一次大型庙会，政府的说法叫做“游园活动”。文化干部吴治国将十三家寺庙中有执照的会首召集起来，政府不出一分钱，整个庙会由会首们一手操办，所有费用则由寺庙自筹。乡里定下游园主题是“庆祝和贯彻十六大精神”，要求各庙将彩旗上的宗教标语和符号去掉。因为外地领导要回家过年，新春庙会提前到农历腊月 27 日举行。步云场镇上当晚灯火通明，万人空巷，鼓乐队和龙灯表演规模空前。有数千村民赶来参看。蔡王氏的儿媳对我感叹：“数十年都没见过步云有这么闹热了”。这次大庙会是步云民间自组织力量的一次展示，而乡政府显然已经失去了低成本地组织如此盛会的动员能力。这是乡政府与民间自治力量的一次成功合作，但也可以说是前者对后者的一种敲诈。因为乡政府攫取了乡村社会的巨大物力，却必须依靠羽翼初生的民间自治团体的财力和组织资源才能办成庙会。说明在某一方面乡政权对本土的治理是失败的。政府没有力量与村民“众乐乐”，但如果村民想偷着乐，又根本不需要政府的配合。一个坐在庙会主席台上讲话的领导，对乡村政治而言到底意味着什么？笔者的看法至少在步云，基层政权上移、重建乡村自治的条件正在成熟，从这个角度观察直选改革，直选试验对本土社会的最大价值可能在于为步云未来的乡镇自治或“村镇共和”开始积累可贵的经验和条件，并在理论上将逐步为本土领袖的成长提供平台。
我对这位谭乡长谈到学术界关于撤乡并镇、乡政权退出农村、建立乡级自治组织的理论和可能的政策动向时，他表示极度的关注。步云的乡长直选仍然是一种较为成功的经验。成功在于它拉开了制度变迁的更多的可能性，不是说直选本身构成了一种成功的和完整的制度改革。乡长直选是不完整的，如果说步云因为搞了直选所以快速实现了经济繁荣，这其实是对遂宁中区的改革派领导包括谭晓秋本人能力与贡献的一种贬低。中国 92000 多个乡镇都没有搞直选，其中有贫有富。乡长直选绝非针对落后地区经济发展的一个大力丸。把宪政民主的制度追求过分强烈的视为强国富民的手段，这是从清末以来一个急功近利的观念误区。对步云的农民来说最需要的不是建立一个可以使他们得到更多东西的制度，而是一个能够从此确认和保障他们已有东西的制度。即一个权力受到了有效制约的地方政府和一个足够充足的自治空间。
完整的说，在实现权力分离和有效制衡的宪政与法治的目标下，直选行政首脑的确是民主价值的杰出体现和实现政治权力的衡平将走的路向。也是地方政改的目标。但在今天一些乡镇选举制度改革中，有两种价值目标比单纯的乡镇长直选更亟需和靠前，或者说乡镇长的直选试验必须围绕和配合着这两个目标来展开。其一，乡级政府的职能和体制逐渐退出乡村，培育乡村自治，重建本土社会的公共生活或“村镇共和”。这一退出可以通过合并乡镇来逐步进行。而乡长直选的经验可以直接转化为地方自治组织（如乡公所）的社区领袖选举。其二，在合并后的镇一级和县级政权，通过法治技术和以宪政为诉求的更广泛的政制改革，实现对地方政府权力的有效制衡。在选举制度改革上必须更加重视人大代表的直接选举、政府首脑的间接选举以及整个代议制度的改造。在上前述改革无法配套的情形下，镇长的直选并不宜大规模推广，逐步推行中则可以尝试扩大被选举的职位范围，将领导副职或个别特殊职位纳入一次性的选举活动，以形成行政权内部有限的政治分权和制衡。
离开了自治和限政这两个宪政民主转捩中的本质性诉求，直接选举的民主理想就会在价值序列和程度上被不适当的夸张，难免会在单兵突进之后陷入制度困境，并无法看清继续前进的方向和未知的制度风险。在我最后一次去步云时，新上任的乡党委书记李翎从市里带回了一个明确的指示：保持低调，未经上报组织部门批准同意，乡政府不得擅自接受任何媒体和研究机构关于乡长直选的采访调研。从步云开始直选试验已过去五年多，面对敞开的可能性，步云乡、谭晓秋本人和遂宁市的领导层，都在等待一个政治意义上的裁判和更重要的政制改革的思路475。
2．社区和村委会选举
以前一种传统的界定将居委会选举改革称之为“基层选举”，而将小区的业主委员会选举称为“社区选举”或“社区自治”。在目前城市居委会的改革经验中，居委会选举也开始被普遍称为“社区或社区居委会选举”。基层一词暗示着一个科层化系统的存在，反映出居委会作为政府行政控制系统末梢的传统职能和事实上的半官方性质。长期以来，居委会体制是与单位和户籍体制一道，实现对城市居民行政控制和私生活渗透的工具。换言之是一种“反社区化”的制度技术。因为曾经消泯了了“社区”，才有了居委会。“社区”在市场体制下的重新兴起，题中之意必然是居委会体制的逐步衰落。从自治的角度看目前借“社区”名义而展开的居委会直选改革，是颇有意味的476。
从“基层”到“社区”的转捩，是从垂直化的行政控制到分散化的社区自治的演进。社区化的根本方向应是居委会作为一个行政化组织的逐步退出。居委会选举从选举半官方的行政官员转变为选举“社区领袖”。但在目前的居委会体制下，尚无真正的社区概念可言。“社区”一词对传统的居委会体制而言只是一个被鸠占鹊巢的修辞。如果不以造就社区自治、涵养社区领袖为目的，冠以“社区选举”之名的居委会直选改革其意义将是极其有限的，仍然只是行政控制目标之下的人事制度改革，即通过有限度的放弃政府街道办事处对于居委会人选的控制，通过表面的“选举”重新获得居民的程序化的政治认同，以克服目前基层行政控制的弱化和居委会体制的正当性危机。一个应引起警觉的趋势是，在单位体制、户籍制度等传统控制技术不断弱化的局面下，居委会体制通过“选举”改革反而得以强化，成为继续压制城市“社区化”自组织力量生长的集权式力量。
社区概念下的自治有三个重要的因素。
其一是地域。需要澄清社区自治是一种公法内的“公民的自治”，还是私法内的“居民的自治”。政治学上的“社区”的概念是一个自然形成的具有较明显共同利益的社群共同体。据《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，欧洲历史上形成的城市“社区”，首先是一个基于对土地、因而也对地方事务拥有平等权利的居民共同体。这里的地权是一个宽泛的概念，包括建立在不动产之上的一切产权形式及其相邻关系。在麦基佛的《共同体》一书中，也地域被视为共同体的必要条件。德语中的共同体概念“gemeinde”，首先强调的就是对土地拥有的平等权利。“社区”概念与地权密不可分。
利益的共同性也是麦基佛着重强调的共同体特征。没有较明显共同利益的人群尽管居住在附近，也不一定能构成一个社区。而附近两个大院的居住人群可能联系比较紧密，却分别隶属于两个居委会。一位城市市民，他一天的生活方式，居住、工作、购物、休闲，可能不是以“社区”或“街道办”为单位，而是以“区（县）”为单位进行跳跃转换的。他与更大范围内的上百万人的共同利益，可能远高于他和自己附近两条街上的十万人的共同利益更鲜明和重要。在现代城市生活中“社区”可能是一个被严重分割的概念，甚至是一个彻底的“想象的共同体”。居委会体制是一种人为的对于城市区域的行政性划分。在居民生活范围极其狭窄和不承认私有房屋产权的传统时代，这种硬性划分也能强行制造出一种相互牵连的社区利益。但随着市场关系的拓展和城市生活半径的扩大化，以及私有房屋产权的确立，城市生活的的整体性开始大于街区利益的某种人为的封闭性。这种行政性条块分割之下的居委会片区，开始缺乏基于不动产财产权利而形成的社区共同利益和公共事务。这是为什么一些城市居委会选举无法像农村村委会选举一样吸引居民参加的根本原因。在农村，集体土地产权的存在和生活范围的相对狭窄造就了乡村的社区化（自然村）。但在城市，居委会体制本质上是一种强加的行政片区。在一种延伸了传统“保甲”制度功能的化整为零的区划下，是有辖区而无社区。
在城市生活中，能够重新确立“社区”之分殊利益及其边界的重要因素是私法上的地权。无地权即无社区。居民身份与公民身份不同，居民首先指向私法上的财产权主体身份，而非一种宪法上的与私人财产无关的公民身份。这是社区事务之所以能够将社区之外的其它公民排斥在外的正当性理由。社区能够自治，也应当自治，
在很大程度上是基于共同的土地利益和由此产生的社区公益，而非基于某种普遍性的政治权利。目前城市小区的业主自治就是一种基于地权的“居民的自治”。而以居委会为权威标志的社区则比较模糊，2004 年北京九道湾社区通过的《自治章程》 477中有一个引人注目的条款，即“社区成员以居住身份代替户口身份”。有一位外地打工妹当选为九道湾的社区代表。这一事件的制度意义并非是打破了城乡的户口分割，而是在厘定其“社区共同体”的成员资格上向着“地权”标准的回归。意味着社区自治开始从假想中的“公民的自治”向着“居民的自治”转变，从辖区走向社区的方向。
其二是社团。社区和社团在英文中可共用一个词（community）表示。无社团即无社区。社团是发现、粘合和延伸社区共同利益的一种自生秩序。在公共事务的处理上，也可能形成一个分散化的公共权力架构。即一个成熟的社区可能拥有众多的社团力量，但并无一个集中化的权力机构。反之，仅有一个集中化的权力机构而无任何独立的社团力量存在，那么无论这个机构是经过选举还是通过任命产生，都仅是政府科层官僚系统的翻版，而与社区自治的概念相去甚远478。在私有产权制度下也成为一种合法性上有疑问的“公民的自治”。如果辖区内的公民必须通过选举强制性地让渡某些私人权利（如禁止在阳台上挂内衣或在门口放置垃圾桶）。这就与社区自治的概念相去甚远，而作为一种公法意义上的选举和治理又将是违宪的。因为《宪法》规定了政府的建制，最低一级政府是乡镇（城市的街道办事处），这意味着在更小的区域内人民没有主权者，人民没有把私人权利让渡给一个统治者的强制性义务。所以宪法关于政府建制条款的真实含义，是在最低一级政府之下“无政府”。这也是“社区自治”的宪政真谛，即只有社团，没有政府。从这个意义上就能理解为什么“社团”和“社区”是同一个词。
其三是赋税。九道湾的《自治章程》中也有关于社区财务制度的内容，并规定社区代表会议有权审查居委会的财务报告。这就产生另一个疑问：居委会的钱从哪里来？如果社区自治是一种公法内的自治，就会产生赋税问题。一个居民住在自己的房子里，给政府缴了一切该交的税。除了政府，他上面不应有任何另外的统治者。
居委会即使是经过社区居民直选选举产生，居委会（或九道湾称为的社区代表会）在涉及这位居民私人利益的一切社区事务上，也并没有任何合法权力。居委会对这位居民而言，其公法身份无非就是另一个个人（社团）而已。民意基础并不能赋予居委会这样的权力：将私法内的契约一致原则扭转为公法内的多数表决原则。社区是无政府的，居委会没有征税的权力，社区自治只能是一种基于私法权利的“居民的自治”，而与公法无关。事实上目前城市居民也并没有给居委会缴纳任何政治学意义上的“赋税”。居委会的经费仍然来自政府，来自公民缴纳给政府的赋税的再分配。那么由社区内的“居民”行使监督权而排除其他“公民”的权利，显然也无法自圆其说。
因此我国的居委会体制面临的转捩首先不是选举，而是其权力的合法性来源面临的质疑。凭什么要选举？凭什么通过选举就可以产生出某种“社区的”而非“政府的”权力？居委会体制亟需的不是通过选举得到强化，而是对其边界和权能的弱化。道理很简单，如果居委会的权力不是一种类似于政府的公共权力，不是一种公法领域内的权力，它将以什么资格拥有对居民公共事务的必要的处置权？“选举”又怎么可能创造出某种侵入私法空间的制定和执行规则的权力？一户在某地段购买了私有房屋、房屋之外就是国有土地的居民，他为什么必然归属在附近一个人为划分的所谓“社区”的控制范围？他凭什么必须以“居民”而非“公民”的身份通过投票将私权利让渡给一个居委会？
“选举”并不能解决居委会在私有产权时代的合法性问题。目前在城市中的居民小区的业主委员会中，可以发现一种真正的社区组织的衍生。在数百上千亩地的范围内，全体居民基于共同的不动产产权及其相邻关系，开始形成一个真正的利益共同体。一个基于私法权利的业主委员会的存在，意味着对居委会一切传统职权的合法性的颠覆和挑战。但在居委会选举改革如火如荼的同时，城市小区业主委员会的建设却步履艰难。如果将居委会体制界定为一个半官方的服务性质的公益组织，而不是社会自治力量的自我生长。那么它的领导人由街道办事处任命还是由居民选举，其实并无多大差别。一个行政化片区内的居民投票，并未带来也不应带来某种私权利的让渡，严格说这样的选举根本是多余的，就像公共厕所的管理者没必要由上厕所的人来选举一样。
在城市区域中如何重构社区自治，在公共生活空间最贴近个人的地方涵养出民主生活的某种需求和风度，类似于托克维尔在《论美国的民主》中所激赏的“民情”。需要在选举之外、又与选举制度又息息相关的三个方面的澄清，即上述的地权、社团和赋税。促成社区自治有两个层面。一是居委会大一统体制的逐步萎缩，向着半官方的单纯的公共服务功能退化。二是拓展包括小区业主委员会在内的基于地权、职业、家族、籍贯或其它共同利益的社团的自由生长。从而推动一个社区利益共同体的形成、推动分散化的社团力量和社区领袖的产生。在目前缺乏社区结社力量的局面下，居委会的组成直选当然比不选更好。但居委会体制可能利用政治意义极其含混的“选举”改革，而从半官方的行政化组织演变为一个名为自治体实为行政体制的组织，继续拥有甚至扩大其对于居民片区的不合理的集中化权威，从而对真正的社区自治和社团自治的生长反而构成阻碍和压制。
注释：
章润主编《法律的中国经验与西方样本》，广西师范大学出版社 2004 年 5 月。此处作了修订。
响都持较乐观甚至有所夸大的观点。
465 周锐鹏《他们穷怕了，所以直选乡长》，《新加坡早报》1999 年 11 月 4 日。
466 余勇；《直选乡长不辱使命，全乡 70%村民进小康》，载《华西都市报》2002 年 11 月 25 日。
467 贡斯当《古代人的自由和现代人的自由》，商务印书馆 1999 年 12 月。
468 对此问题的详细论述参见本书第 3 章“代议制下的选举”一节。
主要问题与根本对策分析》，见中国农村研究网。
470 此外如中共十六大之后，各省省委书记开始普遍兼任省人大主任，近年来这一做法推广到了市县各级。
471 《凤凰周刊》2002 年 4 月 22 日。
472 对民主的宪政意义及其缺陷，参见本书第 3 章“代议制下的选举”一节的论述。
473 参见本书第 8 章《宪政与中央集权》。
474 选举情况参见李凡《创新与发展——乡镇长选举制度改革》，东方出版社 2000 年 11 月。
收获和制度上的影响则迅速地从左回到右。
会主任。在 2005 年，有更多的省市开始了“社区选举改革”。
表于《南方都市报》2004 年 8 月 20 日。
个章程同时又强调要“强化社区居民委员会对社区其它组织的协调功能”。
2006 年初于成都大学。
2011 年 10 月完成修订。
——摘自《宪政主义：观念与制度的转捩》
